Wie rechtfertigt Trump den Erlass von Strafzöllen?

Die Frage nach der Zulässigkeit von Strafzöllen stellt nicht nur heute ein stark diskutiertes Themengebiet dar. Es reicht bis in die 1930er Jahre zurück. Bereits die US-Präsidenten Herbert Hoover, Franklin D. Roosevelt und George W. Bush führten Strafzölle auf bestimmte Produkte ein. Damit sollte der Wettbewerbsverlust der Vereinigten Staaten ausgeglichen und das Land vor einer möglichen Notstandssituation bewahrt werden. Zur Zeit lässt sich eine solche Entwicklung erneut beobachten. Der amtierende US-Präsident Donald Trump hat die Einführung von Strafzöllen auf zahlreiche Produkte verkündet und diese erneut mit der Wahrung der nationalen Sicherheit der Vereinigten Staaten begründet. Doch ist dieser Erlass überhaupt zulässig? 
 

Zölle als gesetzliches Schutzinstrument

Zölle sind grundsätzlich als eine mengenbezogene oder artspezifische, zusätzliche Abgabe für grenzüberschreitende Produkte oder Dienstleistungen anzusehen und gelten als ein wesentliches Handelshemmnis. Dies stellt eine Behinderung des internationalen Warenverkehrs und somit eine Verzerrung der weltweiten Handelsströme dar. Um diese Verzerrungen zu beheben, sind die Mitglieder der Welthandelsorganisation (WTO) verpflichtet, einen wesentlichen Abbau von Zöllen sowie sonstigen Handelsschranken zu gewährleisten.

Besonders wichtig sind dabei die Importzölle, die als eine Abgabe auf importierte Waren bei Grenzübertritt erhoben werden. Eine Regelung hinsichtlich der Anwendung von Zöllen formuliert Art. II GATT (Generel Agreement on Tariffs and Trade), wonach Zölle innerhalb der WTO auf den vorgesehenen Präferenzzollsatz der Listen zu begrenzen sind. Mithilfe dieser Listen soll die Zollliberalisierung zunehmend gefördert werden.

Auswirkungen der Zölle – Ein Für und Wider des Freihandels

Fraglich erscheint dennoch, ob die Verwendung von Zöllen den Wohlstand fördert oder durch die einhergehende Preissteigerung die Volkswirtschaften doch eher belastet? Im Vergleich zu mengenmäßigen Beschränkungen stellen Zölle eine Einnahmequelle für den Staat dar.

Durch den zusätzlichen Zollsatz, der auf die Produkte aufgeschlagen wird, schöpfen die Haushalte der Staaten zusätzliche Gelder ab, mit denen der Staat wichtige Zukunftsinvestitionen tätigen kann. Allerdings führen Importzölle zu einer Verteuerung der Importwaren, sodass die Nachfrage nach diesen Produkten unmittelbar sinkt.

Dieser Eingriff in das System von Angebot und Nachfrage lässt das inländische Produkt attraktiver erscheinen und führt dazu, dass die ausländische Konkurrenz einen geringeren Absatz erzielt und den Markt letztendlich nicht beherrschen kann.

Solche Handelshemmnisse beschränken den globalen Warenverkehr, was zum einen die Verbraucher mit höheren Preisen für Konsumgüter trifft, zum anderen den gesamtwirtschaftlichen Wohlstand durch Umverteilungseffekte sinken lässt. Eine Reduktion der internationalen Arbeitsteilung, steigende Preise sowie Konsum- und Produktionsverzerrungen sind die Folge, sodass letztlich Wohlfahrtsgewinne eingebüßt werden.

Strafzölle in den USA – Ein Verstoß gegen das GATT?

Erhöhen die USA den Zollsatz über das in den Zolllisten vereinbarte Niveau hinaus, kann ein solcher Eingriff nur mit einer Ausnahmeregelung nach dem GATT gerechtfertigt werden. Unter Verwendung der sechsstelligen HS-Nomenklatur der WCO (World Customs Organisation), die die maximalen Durchschnittszölle in regelmäßigen Zeitabständen bewertet und anpasst, haben die USA für Stahl und Aluminium Zollwerte in Höhe von 12,5 % und 6,5 % festgelegt. Dadurch übersteigen sie die gebundenen Zölle in beiden Produktbereichen, was einen Verstoß gegen Art. II GATT darstellt. Doch wie ist diese Regelwidrigkeit zu rechtfertigen?

Die nationale Sicherheit als eine Ausnahmeregelung zur Anwendung von Strafzöllen

Der Art. XXI GATT beschäftigt sich mit den Ausnahmeregelungen des Handelsabkommens. Eingeleitet wird er mit einer allumfassenden Erlaubnis, wodurch das Handeln der USA vorerst gerechtfertigt erscheint. Zudem beinhaltet die Ausnahmeregelung eine self-judging clause, auf deren Grundlage die USA eigenständig definieren können, wann deren Sicherheitsinteresse beeinträchtigt erscheint.

Nähere Betrachtung zeigt jedoch, dass der Selbstbeurteilungsspielraum stark eingeschränkt zu verstehen ist, womit die Strafzölle lediglich durch Beeinträchtigungen des politischen und militärischen Interesses der USA durch Art. XXI gerechtfertigt werden könnten. Das von den USA erwähnte Handelsbilanzdefizit aufgrund der unfairen Handelspraktiken anderer Länder tastet das wirtschaftliche Sicherheitsinteresse der USA an und kann zudem die staatliche Existenz des Landes bedrohen.

Eine Rechtfertigung aufgrund wirtschaftlicher Probleme kann allerdings nur mithilfe von Art. XIX, XXV:5 GATT und IX:3 und 4 WTO erfolgen. Ebenfalls zu beachten ist, dass die wirtschaftliche Konfliktsituation zu einem militärischen Konflikt führen könnte. Diese Situation in Form einer bewaffneten Auseinandersetzung würde dann wiederum unter Art. XXI GATT fallen.

Der starke Wettbewerbsdruck sowie die Importüberschwemmungen belasten das US-Handelssystem, stellen aber keine militärischen oder politischen Auseinandersetzungen dar. Die Sicherheit der Bevölkerung wird nicht beeinträchtigen, womit die eben genannte Gefährdung der wesentlichen Sicherheitsinteressen nach Art. XXI GATT nicht vorliegt. Damit ist die Erlassung also nicht zu rechtfertigt.

Untersucht man die weiteren Tatbestandsmerkmale des Artikels, wird bei diesem Fall weder die Verweigerung von Informationen angestrebt, noch ist ein Zusammenhang zu spaltbaren Stoffen erkennbar, was eine Legitimierung über Art. XXI (b) (i) ebenfalls unmöglich macht. Präsident Trump strebt zwar den Schutz der heimischen Wirtschaft an, aber das GATT sieht nur dann Maßnahmen vor, wenn der Handel von Materialien, die für den Krieg geeignet sind, beeinträchtigt wird.

Die bisher auferlegten Strafzölle fördern zweifellos auch nicht den Handel mit Kriegsmaterialien, sodass Art. XXI (b) (ii) GATT auch entfällt. Da eine Kriegssituation zumeist eine bewaffnete Auseinandersetzung darstellt und darauf abzielt, die Gegenseite zu überwältigen, kommt auch dieser Rechtfertigungsgrund nicht in Frage.

Die USA streben mithilfe der Strafzölle an, die ausländische Konkurrenz zu überwältigen und weniger Produkte in die USA zu exportieren. Obwohl eine bewaffnete Auseinandersetzung nicht vorliegt, ermöglicht sublit. (iii) die Verwendung des Sicherheitsartikels den Erlass von Strafzöllen, wenn ernste internationale Spannungen vorliegen. Darunter sind allerdings nur extreme Notfälle zu verstehen.

Die Systematik des Art. XXI GATT, welche den Einsatz militärischer Machtmittel vorsieht, soll dabei immer gewahrt werden. Das ist bis heute nicht der Fall und damit greift Art. XXI (b) (iii) ebenfalls nicht. Geht man davon aus, dass auch lit. (c) eine Beeinträchtigung des politischen und militärischen Sicherheitsinteresses der USA fordert, ist auch dieser Rechtfertigungsgrund obsolet.

Die Prüfung zeigt also, dass die Gefährdung der nationalen Sicherheit in diesem Fall den Erlass von Strafzöllen eigentlich nicht legitimiert. Das Fehlen einer herrschenden Meinung und eines einheitlichen Beurteilungsrahmens vor dem WTO-Streitbeilegungsgremium Dispute Settlement Body (DSB) erschweren allerdings die Entscheidungsfindung. Art. XXI GATT bezieht sich lediglich auf politische und militärische Auseinandersetzungen, sodass die Strafzölle über dem gebundenen Zollwert keine Rechtfertigung erfahren. Mit dem Beitritt zur WTO haben sich die Mitglieder dazu bereit erklärt, die nationalen Gesetze und Verpflichtungen an das völkerrechtliche Abkommen anzupassen.

Die USA hat das internationale Recht als bindend und sogar als Teil des US-amerikanischen Rechts anerkannt, obwohl Staaten grundsätzlich darüber frei entscheiden dürfen. Somit ist die USA an die Regeln des GATT-Übereinkommens gebunden, welches in Art. XXI eine weitere security exception formuliert. Danach muss die USA nachweisen, dass die Importe eine Beeinträchtigung der heimischen Industrie darstellen und auf diese Weise die nationale Sicherheit nach Art. XXI GATT gefährden, um den Erlass doch noch rechtfertigen zu können.