Was bedeutet der UN-Migrationspakt aus rechtlicher Sicht?

Am 10. Dezember 2018 wurde der „Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration“ in Marrakesch von insgesamt 164 der 193 Mitgliedsstaaten der „United Nations“ (UN) verabschiedet – darunter auch von Deutschland. Im Vorfeld sorgte die Annahme des Paktes für reichlich politischen Diskussionsstoff. Dabei ging es vor allem um die Frage, ob und inwieweit die teilnehmenden Mitgliedsstaaten an die Erfüllung der in dieser „Absichtserklärung“ formulierten Leitsätze und Ziele (rechtlich) gebunden sind.

Relativ kurzfristige Ausstiege einiger Staaten befeuerten die angespannte politische Stimmung rund um den Pakt noch weiter. Seit der Verabschiedung durch die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel und 163 weitere Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen ist es jedoch wieder ruhig um den „Global Compact for Migration“ geworden. Doch hat die Zustimmung für Deutschland und die anderen Staaten nun tatsächliche, rechtlich bindende Folgen - welche das sind und warum der Pakt überhaupt geschlossen wurde, haben wir beleuchtet...

Zweck des Paktes und seine Entstehung

Bevor wir uns den Argumenten von Befürwortern und Kritikern sowie der Frage nach der rechtlichen Bindung des Paktes widmen, lohnt sich zunächst ein kurzer Blick auf seinen durch die UN deklarierten Zweck und die entsprechende Vorgeschichte
 

Die deklarierten Ziele des „Global Compact“

Den Angaben der Vereinten Nationen zufolge leben weltweit über 258 Millionen Menschen außerhalb des Landes, in dem sie geboren wurden. Dass diese Zahl unter anderem aufgrund des Klimawandels und des weltweiten Bevölkerungswachstums noch weiter steigen wird, hält die UN für wahrscheinlich.

Mit dem „Global Compact for Migration“ möchte sie deshalb unter anderem die infrastrukturellen Überlastungen der Ankunftsländer abmildern und dieser Problematik mittels besserer Regulierung auf internationaler Ebene begegnen. Zugleich soll mit diesen Maßnahmen die Zahl der Migranten verringert werden, die unter teilweise lebensgefährlichen Bedingungen die Reise in ein potenzielles Ankunftsland unternehmen.

Der offizielle Grundgedanke des Paktes umreißt die Aufgabe, das weltweit verbreitete Migrationsphänomen durch 23 gemeinsam statuierte Ziele auf lokaler, regionaler, nationaler und globaler Ebene zu bewältigen. Er ist vom „Global Compact on Refugees“ zu unterscheiden, der am 17. Dezember 2018 von 181 Staaten der UN-Generalsversammlung angenommen wurde, um die Lastenverteilung bei Flüchtlingskrisen zukünftig auf internationaler Ebene besser abzustimmen.

So soll der Migrationspakt etwa die – sich beteiligenden - UN-Mitgliedsstaaten dazu bewegen, Fluchtursachen in den Heimatländern der Migranten zu bekämpfen sowie die Risiken während des Migrationsprozesses zu minimieren. Letzteres bezieht sich auf die Einhaltung von Menschenrechten und die Gewährleistung angemessener Hilfe im Zielland.

Zudem soll sich der Pakt mit den berechtigten Bedenken von Staaten unter Beachtung möglicher demographischer, wirtschaftlicher und sozialer Auswirkungen der Migration auf ihre jeweiligen Gesellschaften befassen. Die Mitgliedsstaaten wiederum sind aufgefordert, möglichst allen Migranten die Chance zu geben, durch ihr menschliches, wirtschaftliches und soziales Leistungsvermögen die aufnehmenden Länder zu bereichern. Damit könnten sie zur nachhaltigen Entwicklung auf lokaler, nationaler, regionaler und globaler Ebene beitragen.
 

Der Weg nach Marrakesch

Als Reaktion auf die Flüchtlingskrise im Jahr 2015 beschloss die Generalversammlung der Vereinten Nationen im September 2016 in New York, einen international anerkannten Pakt für die „sichere, geordnete und legale Migration“ zu entwickeln. Der daraufhin folgende Erarbeitungsprozess, welcher den Inhalt des Paktes unter intensiver Diskussion und Beratung der Mitgliedstaaten konkretisierte, begann im April 2017 und mündete schließlich am 13. Juli 2018 in eine finale Textversion.

Die zwischenstaatliche Konferenz zur Annahme des Paktes wurde anschließend vom 10. bis zum 11. Dezember 2018 in Marrakesch, Marokko, abgehalten und endete mit der Annahme des Paktes durch 164 der 193 Mitgliedsstaaten.

Von Aussteigern und Kritikern

Während der deutsche Bundestag Ende November für den Pakt stimmte, entschieden sich 28 Staaten gegen ihn – darunter auch ein wichtiger Verbündeter, nämlich die USA, sowie unsere Nachbarn Polen, Tschechien und Österreich.

Als erstes kündigte die USA bereits im Dezember 2017 - unter der Führung des neuen Präsidenten Donald Trump – an, dass sie dem Pakt nicht zustimmen und an der Versammlung in Marrakesch nicht teilnehmen werde. Als Grund wurde die Unvereinbarkeit des Paktes mit den eigenen Vorstellungen eines unabhängigen und souveränen Amerikas genannt.

Auch die von Bundeskanzler Sebastian Kurz geführte Regierung Österreichs entschied sich Ende Oktober 2018 dazu, dem Pakt nicht beizutreten und enthielt sich bei der Abstimmung in Marrakesch.

Des Weiteren begründete der tschechische Umweltminister die eigene Gegenstimme mit der fehlenden terminologischen Differenzierung zwischen illegaler und legaler Migration. Während die Begriffe tatsächlich nicht wortwörtlich im Pakt verwendet werden, räumt die Vereinbarung den Mitgliedstaaten jedoch durchaus die Möglichkeit ein, nach eigenen, nationalen Maßstäben zwischen „irregular“ und „regular migration“ (15 c) zu unterschieden.

Ebenfalls gegen den Pakt stimmte Polen, da er keinen Mehrwert für die nationale Sicherheit bieten und außerdem einen Anreiz zu illegaler Einwanderung setzen würde. Grundsätzlich stießen die teilweise überambitioniert wirkenden Ziele des Paktes immer wieder auf Kritik.

Angemerkt wurden dabei vor allem seine einseitig positive Darstellung der Migration und die Betonung der Rechte von Migranten. Auch wenn diese Formulierungs- und Vorgehensweise bei den Vereinten Nationen bereits in der Vergangenheit üblich war, darf hierin sicherlich ein Grund für die viel geübte Kritik gesehen werden. Dafür bieten etwa die häufig schwammigen Formulierungen eine breite Angriffsfläche und eröffnen auch zukünftig einen erheblichen Interpretationsspielraum.

Exemplarisch für die fragwürdige Wortwahl ist die häufige Verwendung des englischen Wortes „commitment“, das in einem derartigen Zusammenhang ausschließlich mit dem deutschen Wort „Verpflichtung“ übersetzt werden kann. Diese Zuordnung widerspricht jedoch der Aussage, die Inhalte seien rechtlich unverbindlich, und schafft damit ausreichend Raum für kritischen Einspruch.

Rechtlich wirklich (un-)verbindlich?

In der ausführlich geführten Diskussion um die Konsequenzen einer Unterzeichnung des UN-Migrationspaktes spielte auch die Frage nach der rechtlichen Verbindlichkeit bzw. Wirkung für Deutschland und andere Mitgliedstaaten eine zentrale Rolle. Insbesondere wurde von Kritikern immer wieder vorgebracht, dass der Pakt zu Völkergewohnheitsrecht werden und so langfristig doch eine verbindliche rechtliche Wirkung entfalten könnte.

Wie bereits angedeutet, lässt sich durchaus festhalten, dass der Migrations-Pakt nicht im Sinne des „hard laws“ bzw. einer völkerrechtlichen Konvention rechtsverbindlich ist.

Das bestätigen auch folgende Textabschnitte:

• „7. This Global Compact presents a non-legally binding, cooperative framework […]“
• „15. (c) National sovereignty: The Global Compact reaffirms the sovereign right of States to determine their national migration policy and their prerogative to govern migration within their jurisdiction, in conformity with international law.

Jedoch ist zu beachten, dass auch eine Unverbindlichkeit im juristischen Sinne nicht mit einer gänzlichen rechtlichen Wirkungslosigkeit gleichzusetzen ist. Das „soft law“, unter welches auch der „Global Compact of Migration“ fällt, ist langfristig nämlich sicherlich nicht gänzlich wirkungslos, ansonsten würde schließlich auch das „weiche Recht“ keinen konkreten Zweck über ein staatengemeinschaftliches Lippenbekenntnis hinaus erfüllen. Dementsprechend erwarten die Vereinten Nationen dennoch, dass diejenigen Staaten, die dem Pakt zustimmen, sich auch um die Erreichung der manifestierten Ziele bemühen.

Dieses Bestreben der UN wird konkret durch den Wortlaut des Paktes deutlich, der eine Überprüfung der Bemühungen bezüglich der Umsetzung des Migrationspaktes anstrebt:

• „48. We will review the progress made at local, national, regional and global levels in implementing the Global Compact in the framework of the United Nations through a State-led approach and with the participation of all relevant stakeholders. For follow-up and review, we agree on intergovernmental measures that will assist us in fulfilling our objectives and commitments.“
• „50. […] we invite relevant subregional, regional and cross-regional processes, platforms and organizations […] to review the implementation of the Global Compact within the respective regions, beginning in 2020, alternating with discussions at global level at a four year interval, in order to effectively inform each edition of the International Migration Review Forum, with the participation of all relevant stakeholders.“

Die langfristige Erstehung eines Völkergewohnheitsrechtes lässt sich im vorliegenden Fall zwar nicht gänzlich ausschließen, erscheint im Übrigen gleichwohl unrealistisch, da einer der größten und mächtigsten Staaten, nämlich die USA, gegen den Pakt gestimmt hat.

Ein internationaler Konsens, wie er für völkerrechtliches Gewohnheitsrecht üblich ist, kann somit ohnehin nicht erreicht werden.  

Abgesehen davon, dass Völkergewohnheitsrecht ohnehin eine relativ geringe praktische Bedeutung für die Rechtsprechung hat, müsste zukünftig – zusätzlich zum internationalen Konsens – eine staatengemeinschaftliche Rechtspraxis eintreten, damit der Migrationspakt eine tatsächliche rechtsverbindliche Wirkung entfalten könnte. Dies allerdings ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt (noch) nicht ersichtlich und grundsätzlich ziemlich unwahrscheinlich. Mit einer zukünftigen unmittelbaren oder mittelbaren Rechtswirkung des Paktes muss folglich nicht gerechnet werden.

Der Migrationspakt ist sicherlich das Ergebnis engagierter UN-Arbeit, sorgt mit seinen unpräzisen Formulierungen und einseitigen Sachverhaltsdarstellungen jedoch auch für einigen Unmut. Davon haben die politischen Diskussionen im Vorfeld sowie die durchwachsene Abstimmung im Anschluss daran gezeigt. Es ist derzeit davon auszugehen, dass der umstrittene Pakt weder rechtsverbindlich noch unmittelbar gewohnheitsrechtlich relevant sein wird. Letztlich sollte sich bei den regelmäßigen Erfolgskontrollen durch die Vereinten Nationen zeigen, ob er seinen hochgesteckten Zielen zumindest im Ansatz gerecht wird und die komplexe globale Migrationsproblematik ein wenig eindämmt – sowohl zum Wohle der Migranten als auch im Sinne der Ankunftsländer.